上京临潢府是辽太祖创业之地，“负山抱海，天险足以自固。地沃宜耕种，水草便畜牧”②，是辽内四部族的游牧地。在建国前后，又迁入了大批汉人和渤海人，农业、手工业、商业都有一定发展。东京用以控制渤海、女真，备御高丽。西京备御西夏和西南各游牧部族。中京、南京经济发展水平略高，多设财赋官，对辽的经济有举足轻重的作用。

　　我国古代北方游牧民族，基本上都是以部落组织进行治理的。契丹人自古八部时期，部落组织就发挥着地方行政机构的职能。大贺氏联盟与唐朝隶属关系确定后，于契丹游牧地设松漠都督府，部落置州。部落相当于汉地的州级行政机构，部落下属的石烈则相当于县，此制至辽不变①。遥辇氏联盟后期，随着对外征伐的进行，联盟所统人口增加，部落不断扩编，以原遥辇八部为核心，又将被征服的奚、室韦等编部，分别由契丹各部贵族统领。到阿保机建国后，又将强大难治的迭剌部分为五院、六院，形成了“太祖二十部”。而将其伯父的后裔和诸弟所统的人户编为皇族三父房，将与之通婚的后族升为国舅帐，将遥辇氏九任联盟首领的后裔统领的部众升为遥辇九帐，从而达到削弱迭剌部，减轻其对皇权的威胁，使强大的势力互相牵制的目的，即如史家所说的辽太祖“有英雄之智者三，任国舅以偶皇族，崇乙室以抗奚王，列二院以制遥辇”②。

　　关于契丹人的部落，《辽史·营卫志》解释说：“部落曰部，氏族曰族。契丹故俗，分地而居，合族而处。有族而部者，五院、六院之类是也；有部而族者，奚王、室韦之类是也；有部而不族者，特里特勉、稍瓦、易术之类是也；有族而不部者，遥辇九帐、皇族三父房是也。”又说：“分镇边圉，谓之部族。”这里既说明了辽代契丹等游牧民族的部落，与社会发展史中所讲的部落、氏族含义不同，也交待了辽朝部落组织的部分职能。

　　前期，除奚六部建王府，由奚六部大王直接管理外，诸部落长官皆称夷离堇①。辽太祖时，改诸部夷离堇为令稳。太宗会同元年（938），升北、南① 《文献通考·四裔·契丹》载“十宫各有民户，出兵马”。

　　② 《辽史·百官志》一《北面宫官》。

　　① 《辽史·地理志·序》。

　　② 《辽史·地理志》一。

　　① 《辽史·百官志》一：“石烈，县也。”《辽史·国语解》：“霞濑益石烈，乡名。诸宫下皆有石烈，二院及乙室夷离堇为王，设北、南和乙室大王府，长官为大王、都监。圣宗统和中，又改诸部令稳为节度使，设节度使司、详稳司，长官为节度使、详稳②、司徒；遥辇九帐设常衮，二国舅帐则分为大翁帐、小翁帐、大父帐、少父帐详稳司，分别设详稳管理。四帐皇族、二国舅帐和遥辇九帐地位高于其他各部，他们的份地（封地）居于辽朝中心地区。其余各部则“分镇边圉”，主要在上京道，分别统以南、北二宰相府。

　　辽朝管理定居农业人口的“地方行政区划，道以下一般为府州军城与县（城）两级。府有京府、蕃府之分，州有节度、观察、团练、防御、刺史之分，观察以下诸州或隶属于道，或隶属于府与节度州”①。京府有留守司，设留守行府尹事，又有副留守、知留守事、同知留守事等官；诸府设知府事、同知府事等官。诸州则分别设节度、观察、团练、防御使或刺史。县有令、丞、尉、主簿。这是辽朝统治汉人、渤海人的行政机构。

　　除朝廷所辖州县外，辽朝还有由贵族建立的投下（也作“头下”）州，是辽国诸王、公主、外戚、大臣以征伐所得俘虏和奴隶建立的“私城”。诸王、公主、国舅可创立州城，其余则为军、县或堡，州、县名额由朝廷赐与。投下州的官员，节度使由朝廷任命，刺史以下官由投下主以本主部曲充任。投下户主要是本主奴隶和战争俘虏的汉人、奚人、渤海人；后期对外攻伐减少，公主所建投下州，多以陪嫁的媵户设置。初期，辽太祖采纳韩延徽的建议，“树城郭，分市里，以居汉人之降者，又为定配偶，教垦艺，以生养之。以故逃亡者少”②。这是契丹统治者安抚俘虏和降人的方式，也是投下制产生的背景。它对安抚汉人、渤海人，发展辽国的农业、手工业起了很好的作用。

　　属国和属部官，“大者拟王封，小者准部使”③。大王、节度使任以契丹贵族或各部族酋长。

　　此外，诸坊、场、局、冶、牧、厩有太师、都监、使、详稳等官。诸京有财赋官，如钱帛司、计司等。南面官虽沿袭唐、五代和借鉴于宋，但机构和设官皆不甚完备，所谓“汉制则沿名之风固存也”①。

　　由于《辽史》疏漏，对官制的记载或遗漏，或重复，甚或一官而有多种名号，故对辽朝官制的研究一直为治辽史者所重视。近年来，辽金考古成绩斐然，大量石刻文字中保存了弥足珍贵的辽代史料，为辽史研究的进展提供了大量出于当时人的记录，也发现了很多不见于《辽史》的辽朝官职和官称。设官治之。”又“弥里，乡之小者。”案：《辽史·营卫志》将石烈译为营。每部辖石烈多者十四，一般为二至四个。部落既相当于州，置节度使，则石烈似应相当于县，“弥里”相当于“乡”，或许更接近辽朝的实际情况。《国语解》以石烈比附为“乡”，恐不妥。

　　② 《辽史·百官志》一《北面诸帐官》。

　　① “夷离堇”一词，源于鲜卑、柔然，也作“俟勤”、“俟斤”。契丹首领在依附于突厥期间，接受突厥部落首领的官号“俟斤”。“夷离堇”为其不同音译。初期，契丹人用为部落联盟军事首长、部落首领和石烈首领的官称。