① 宋子贞：《耶律楚材神道碑》，《元文类》卷五七。《元典章》卷五七《户口条画》。户，阔列坚位下河间路四万五千多户。成吉思汗诸弟：哈撒儿位下般阳路二万四千多户，合赤温子按赤台位下济南路五万五千多户，斡赤斤位下益都路六万二千多户，别里古台位下恩州一万一千多户。诸公主及木华黎以下诸功臣也都分赐各地民户多少不等。此次分民共计七十六万多户，总称为投下户，分地遍及中原大部分地区。其余民户则统属国家。按照蒙古制度，封主可以自治其分邑，自征其分民，这与中原汉地高度发展的封建经济和中央集权制度是不相适应的。因此耶律楚材建议：“若树置官吏，必自朝命；除恒赋外，不令擅自征敛”。遂命各投下只设分地达鲁花赤监临，由朝廷置官征赋，按其应得分额颁给（即五户丝）。但蒙古贵族“裂土分民”的传统制度观念十分顽固，总是把分地分民视为私产，不时遣使直接征赋，需索财物或签括投下民户为私属人口。

　　在括户、分民的基础上，由耶律楚材主持制订了新税法，包括税粮、科差和诸课三项。税粮：一般民户纳丁税，每丁二石，驱丁五斗①；工匠、僧道等户则验田亩纳地税。科差：每二户出丝一斤输于政府；五户出丝一斤输于投下，称为五户丝。此外还有应付使臣往来、军马调遣及其他公用之需的负担，大抵“逐时计其合用之数，科率民户”，烦扰甚大，于是史天泽在真定实行总括其数按户等统一征银的办法，成为后来包银制的滥觞①。诸课：商、盐等税。1238 年，诸路课额银一百一十万两。次年，回回商人奥都剌合蛮以加倍之数（二百二十万两）扑买中原课税，遂命他领诸路课税所事，于是对中原人民的剥削更加沉重。

　　汉地统治机构的建立1217 年成吉思汗命太师国王木华黎统蒙、汉诸军征金，并统辖所占领的各地区，称“都行省承制行事”，于是在汉地建立了军政府的统治。燕京行省都元帅石抹咸得不（石抹明安子）、北京都元帅吾也而、宣德元帅太傅耶律秃花、西京留守刘伯林、平滦（兴平）行省都元帅塔本等各路长官都归其统辖。随着占领区的扩大，又陆续任命了许多地方军民长官，大者辖城邑至数十，小者或仅一城、数村之地，大抵都沿用金朝的政区和职名，授以行省，元帅、节度使、招抚使、总管等等官职，领某府、某州、某县事，自治其所领兵民。同时，在一些地区设置了达鲁花赤。窝阔台即位后，出于攻金战争的需要，立汉军三万户——刘黑马（刘伯林子）、萧札剌、史天泽，使分统诸路军；其他势力较大的地方武装头目，也由大汗授为千户。其后又增立严实、张柔、张荣等为万户，诸万户下属将校亦给以千户、百户职名。各地军民长官在向蒙古统治者履行纳质、从征和贡献义务的条件下，即可自治其① 《元史·食货志》原作“每丁岁科粟一石，驱丁五升”，当误。参见陈高华《元代税粮制度初探》。① 《黑鞑事略》徐霆笺；《元朝名臣事略》卷四《平章鲁国文贞公》。

　　境，兼领兵、民、钱谷，并世袭其职，专制一方，当时称他们为“世侯”。耶律楚材在建立十路课税所后，又奏请将兵、民、财之权分开，使不相统摄，以限制世侯的权力，但实际上不能实行。

　　1231 年，窝阔台南征途中驻西京，耶律楚材奏上诸路课税所征收的钱谷，大有成效。为加重其权，遂仿中原官制“改侍从官名”，以耶律楚材为中书令，粘合重山为左丞相，镇海为右丞相，授予中书省印，并下令各路事务需先报告中书省。但这时的中书省其实只是大汗怯薛中主行文书的必阇赤机构的汉名，耶律楚材只是汗廷中负责行于汉地文书的必阇赤长，虽然奉命主管汉地财赋，却并没有建立起独立于军政府的汉地最高统治机构。

　　1234 年，失吉忽秃忽受命担任中州断事官，“主治汉民”，（《圣武亲征录》）。蒙古国以断事官（札鲁忽赤）治政、刑，为政府长官。忽秃忽即是以大汗政府长官身份分治中原汉地，以燕京为其治所，当时汉人称之为燕京行尚书省（或称燕京行台）。按照蒙古制度，所征服的定居地区，作为“黄金家族”的共有财产，由大汗政府设官统治，各支宗王也派代表同任断事官，“参决尚书省事”①，但以大汗所命者为长。自此，以忽秃忽为头的“燕京行尚书省”作为蒙古统治汉地的最高政府机构，统辖中原各地，户口、赋税、刑法诸事皆属之。中州断事官（燕京行尚书省）设置以后，即实行“画境之制”，对地方行政区进行调整。原来，汉地世侯各凭实力占据地盘，大者如东平行台严实，“所统有全魏，有十分齐之三，鲁之九”②，小者则一府、一州之地或有二侯；各世侯辖境往往犬牙交错，行政区划极其纷乱。经过调整，割出一些大诸侯如严实、张柔、史天泽等的部分辖地，同时也将一些邻近州县拔属他们，又归并了一些畸零州县，基本上恢复了旧有的路、府建置。划境的结果，增置了许多路、府，至窝阔台末年，燕京行尚书省所统有二十余路。另一项主要措施是，1236 年，各路、府、州、县遍置达鲁花赤，位在地方长官之上。通过上述三项措施，蒙古统治者向着实现对中原汉地的直接统治跨进了一大步。各地世侯的权力并没有削除（这要到忽必烈罢世侯、行迁转后才实现），但已受到限制，他们的行省、都元帅、节度使等五花八门的职名先后罢去，改为路、府总管及州、县“军民长官”、“次官”的统一官称。