加强朝廷集中的权力刘秀在争夺封建统治权的角逐中，不能不用利禄来笼络臣下。建武二年（公元26 年），他刚即位不久，即封邓禹、吴汉等人为列侯，食四县之地，超过了西汉初年对萧何的封赏。建武十三年（公元37 年），平定巴蜀公孙述之后，又大封功臣三百六十五人，外戚、恩泽四十五人。对于功臣虽给以优礼厚禄，但不给功臣以实权实职，削夺他们的兵柄。功臣除了任边将的以外，多在京城以列侯奉朝请，《后汉书·贾复传》说：“帝欲偃干戈修文德，不欲功臣拥众京师，..遂罢左右将军，复以列侯就第，加位特进。..帝方以吏士责三公，故功臣并不用。”当时只有邓禹、李通、贾复等少数人得与公卿参议大政，改变了西汉初年那种由功臣相继出任丞相，在朝秉政的情况。对于外戚在经济方面尽量优容，如光武帝郭皇后家号为“琼厨金穴”，但不让外戚干预政事，不给他们尊贵地位。马援功勋很大，但在明帝时，尚因身为外戚，竟不得列入云台二十八将功臣图像之内。当时，外戚授官也以九卿为限①。明帝还明令规定，“后宫之家，不得封侯与政”②，并且还令外戚阴、邓等家互相纠察，不使有越轨行为。对于宗室诸王，则仅封与狭小国土，也严加控制。光武帝时，申明西汉旧制“阿附蕃王之法”，不让诸王蓄养羽翼。建武二十八年（公元52 年），刘秀下令郡县搜捕诸王宾客，牵连而死者以千数。明帝时，其兄楚王刘英，被告交通方士，作金龟玉鹤，刻文字以为符瑞图书，暗中封侯置吏对抗朝廷，遂以此被废自杀。穷治楚王之狱的结果，被株连而死徙的外戚、诸侯、豪强、官吏又以千计，被搜捕者达数千人之多。在行政制度上，刘秀虽然仍以三公（司徒、司空、太尉）担任宰相的职务，但进一步采用汉武帝重用内朝官员的办法，加重尚书的职权，扩大尚书机构，正式称为尚书台。凡机密之事全部交给尚书。如三公辟召官吏，须经尚书核准；尚书不仅能举正和劾奏大臣，而且还有搜捕和诛罚的权力。属于典章制度中例行的事，亦归尚书掌管，并有权作出改变或修正；国家大事，常由尚书商议决定，三公则奉行而已。尚书台成为代表君主意志而居于三公之上的决策机构。尚书台的长官叫“尚书令”，他的副手称为“尚书仆射”。尚书台下设六曹，曹的长官称“尚书”。六曹分别掌管各种政事：三公曹主管对地方官的考察，吏曹掌管官员的任用，民曹管理修缮营建，二千石曹主管刑法，南、北主客曹掌管少数民族事务。这样，尚书台官员统管了军政、吏治、司法等政治事务，真是“众务悉归尚书，三公但受成而已。尚书令主赞奏事，总领纪纲，无所不统”①，拥有了朝廷的实际行政权力。三公名义上① 《后汉书·明帝纪》及注引《东观记》。

　　② 《后汉书·明帝纪》及注引《东观记》。

　　① 《通典·尚书令》。

　　是宰相，并没有实权。刘秀“以吏士责三公”②，让三公只做一般官员做的事情，使他们名不副实。这种情况，延续了东汉一代。汉安帝时尚书陈忠曾说：“今之三公，虽当其名而无其实，选举诛赏，一由尚书；尚书见任，重于三公，陵迟以来，其渐久矣！”③东汉末期政论家仲长统指出：“光武皇帝愠数世之失权，忿强臣之窃命，矫枉过直，政不任下。虽置三公，事归台阁（尚书），自此以来，三公之职，备员而已。”①他们的话反映了东汉政府的实际情况。尚书台官员权力大，官职地位并不高，尚书令的秩禄是一千石，尚书仆射和六曹尚书才六百石，只相当于中级官员。由于尚书品秩低，易于控制。这种尚书台制度在东汉时期起到了加强皇权，削弱相权的作用。然而，皇权强固和相权微弱，在东汉后期皇朝衰败的条件下，却导致外戚宦官挟主专权，这是东汉统治者始料所不及的。

　　加强朝廷在地方上的权力在地方政权方面，光武帝刘秀裁并了四百多县。这相当于西汉末年县、邑、道、侯国数的四分之一。吏职减去了十分之九，边塞的亭候吏卒也陆续罢省了。这些措施主要为了减少开支，并使皇帝的政令更有效地达到地方，提高行政效率，加强对人民的统治。另一个重要改革，是光武帝废除了内郡的地方兵，即“罢轻车、骑士、材官、楼船士及军假吏，令还复民伍”②。他裁撤郡都尉，并其职于太守，以太守兼典郡兵。他取消郡内每年征兵操练的都试，让地方兵吏一律归还民伍。他废除内郡地方兵后，国家军队常常招募农民或征发刑徒组成，指挥权完全集中在朝廷和皇帝之手。这样就有可能加强皇帝镇压和控制的力量，减少州郡豪强掌握本地军队的机会。

　　地方政权中最重要的变化，是州的地位由监察区域逐渐变为具有郡以上一级地方政权性质的地方行政区域；刺史变为具有统郡职能的长官。刺史举动官吏，不再需要三公案验，即可黜免。史称：“旧制，州牧奏二千石长吏不任位者，事皆先下三公，三公遣掾史按验，然后黜退。帝（光武帝）时用明察，不复委任三府，而权归刺举之吏。”①刺史有了固定治所，只须年终派计吏奏事，不复自诣京师。《通典·职官典》指出：“汉刺史乘传周行郡国，无适所治。中兴所治有定处。旧常以八月巡行所部，录囚徒，考殿最。初岁尽诣京都奏事。中兴但因计吏，不复自诣京师。虽父母之丧，不得去职。”②这是一个逐渐的变化，到东汉末年才算完成。这样，州由监察区逐渐转变为行政区，地方行政区划由秦汉的郡县二级制，开始进入州、郡、县三级制。对豪强地主武装势力的妥协西汉后期，豪族地主势力有了很大发展。农民大起义和东汉建立之初，② 《后汉书·贾复传》。