秦汉的官府手工业，从上引《汉书·百官公卿表》及《续汉书·百官志》所载主管机构及官吏名称看，知其管理系统历东汉而无大变。然而，关于盐铁等手工业的管理办法，却变化不小，并不像其他官府手工业那样有恒制不变。西汉之初，煮盐、冶炼及铸钱等手工业，除官营外，还允许民间私营。故吴王濞可以擅国内之盐铁生产，邓通可以任意铸造，贾谊则主张取消“纵民鼓铸”的政策。到汉武帝时期，由于政治、军事及财政上的需要，才正式实行煮盐、冶铁及铸钱等手工业的全部官营和禁止私营的制度。故各郡国盐、铁官之设，多在此时。武帝死后，官营盐、铁的政策，立即引起了争论。昭帝始元六年（公元前81 年）召开的盐铁会议，就围绕着是否罢去盐铁官和取消其官营政策开展了激烈的争论。但最后并未因此而取消盐、铁官营，仅仅废除了酒的官营，因而盐铁官营“历宣、元、成、哀、平五世亡所改变”①。其中，“元帝时”，虽然“尝罢盐铁官”，但仅仅“三年”就恢复了盐铁官营②。汉末王莽时，进一步推行了盐、铁、铸钱等业的官营制度，公开宣布盐、酒、铁、名山大泽、五均赊贷、铁币铜冶“六者，非编户齐民所能家作”，必须由官府经营③。东汉政权建立后，据《续汉书·百官志》所云：“郡有盐、铁官者，随事广狭置令、长及丞。”本注曰：“凡郡县出盐多者置盐官，主盐税；出铁多者置铁官，主鼓铸。”这表明东汉在所有产盐、产铁郡县设置的盐官、铁官并非官营盐、铁，只是收盐、铁之税而已。又同书同志大司农条云：“郡国盐、铁官，本属大司农，中兴均属郡国。”表明东汉的盐、铁官，在隶属方面也不同于西汉。虽然，据《后汉书·郑兴传附郑众传》：“建初六年（公元81 年），（众）代邓彪为大司农”时，章帝“议复盐铁官”，郑众反对而不成。但转眼之间，盐铁官营的制度又废除了。故《后汉书·和帝纪》载和帝即位之初下诏曰：“先帝即位（指章帝而言——引者），..探观旧典，复收盐铁，欲以防备不虞，宁安边境。而吏多不良，动失其便，以违上意。先帝恨之，故遗戒郡国，罢盐铁之禁，纵民煮铸，入税县官如故① 《汉书·食货志》。

　　② 《汉书·食货志》。

　　③ 《汉书·食货志》。

　　事。”这表明章帝建初六年“复收盐铁”之后，因为出现了“吏多不良”的情况，不久又罢去了盐铁之禁，恢复了“纵民煮铸”的政策。和帝此诏，不过是重申章帝末年之诏而已。因此，《后汉书·朱晖传》，载章帝元和间（公元84—86 年），“尚书张林上言：..又盐，食之急者，虽贵，人不得不须，官可自鬻。于是诏诸尚书通议。朱晖奏：据林言，不可行。事遂寝。”同章帝末年已罢去盐铁之禁的事实，正相符合，否则，张林不必请求“官可自鬻”食盐了！所有这些情况，说明东汉时期的煮盐、冶铁等手工业，是允许民间私营的，这时虽然有郡国盐铁官之设置，其职事在于收盐铁之税而已，同西汉的官营盐铁官制度是有一定程度差别的①。

　　官府手工业的类别秦汉官府手工业的类别较多，大别之，有采矿业和冶炼业、煮盐业、器物制作手工业、漆器手工业、衣服制作手工业等。

　　关于采矿业和冶炼业：《睡虎地秦墓竹简》的《秦律杂抄》简文，有“采山重殿”者，“赀啬夫一甲，佐一盾”及“太官、右府、左府、右采铁、左采铁课殿”者，“赀啬夫一盾”等规定。这里的“采山”，就是指官府的采矿手工业；“左采铁”与“右采铁”，则是指主管采矿手工业的官吏。至于主管专卖铁器的官吏，则有铁官长丞，《华阳国志·蜀志》载秦惠王使张若治成都，“营广府舍，置盐铁市官及长丞”；《史记·自序》谓司马昌“为秦主铁官”；《通典·职官》谓秦郡县有铁官。汉代铁官设置之多，已于前述，足证官府的采矿、冶矿手工业已遍及全国，其中采矿、冶铁业为最多，但也不乏采铜、采金手工业，故汉代郡国中有设置金官、铜官者。汉代除置铁官经营铁的开采、冶炼与铁器制作、出卖外，还专设有名目繁多的官，如《续封泥考略》有“临菑采铁”封泥，北大历史系藏有“齐铁官印”、“齐铁官长”、“齐铁官丞”及“临菑铁丞”等封泥，益见官府采矿与冶炼手工业，以铁的开采与冶炼和铁器的制作与销售为大宗。

　　关于煮盐手工业：上引《华阳国志·蜀志》载秦惠王使张若治成都，“置盐铁市官及长丞”，可见秦官府经营者除采铁手工业外，还有煮盐手工业。汉代盐官的设置更为普遍，详见《汉书·地理志》；又齐地有“琅邪左盐”封泥出土，西安有“玡左盐印”的发现，《封泥考略》有“楗盐左丞”封泥，盐官名目之多，足证官府煮盐手工业的发达。

　　关于器物制作手工业：器物制作手工业门类很多，主要有铁器制作手工业、铜器制作业与金银器制作业等。汉代的金、银器制作业，主要集中于蜀郡与广汉郡，故《汉书·贡禹传》云：“蜀、广汉主金银器，岁各用五百万。”主管器物制作者为“工官”，故蜀郡与广汉郡均设有“工官”。汉代官府经营的铜器制作业，有属于少府的尚方令的，有属于少府的考工令的，东汉属太仆；还有属于郡国工官的。制作铜器的类别有鼎、锺、弩机、铜壶、铜镜、铜扁、铜铫、雁足镫及其他用具①。至于铁器制作手工业，尤为发达。铁器之中，除兵器外，“田器”实为大宗。为了生产大量的铁制农具，武帝时曾在① 详见高敏《东汉盐、铁官制度辨疑》一文，刊《中州学刊》1986 年5 期。① 参阅陈直：《两汉经济史料论丛》。