节度使辖区虽是军事设置，节度使兼领采访、观察等官衔，其所辖的区域也就和道相仿佛了。而且有些节度使辖区就沿用道的名称，山南东道节度使和山南西道节度使就是具体的例证。不仅名称相同，就是节度使的驻地和道的治所，也都还是同一地方。因而两者就容易混而为一。宪宗元和三年（807），“史官李吉甫撰《元和国计簿》，总计天下方镇凡四十八，其凤翔、鄜坊、邠宁、振武、泾原、银夏、灵盐、河东、易定、魏博、镇冀、范阳、沧景、淮西、淄青十五道不申户口，“每岁赋入倚办，止于浙江东西、宣歙、淮南、江西、鄂岳、福建、湖南等八道”①。这是当时正式文书，又见于史书的记载，应该是了无讹误的。可见节度使辖区和原来的道已混为一谈，也可以说元和三年这一年，全国共有四十八道。而元和八年则为四十七道。

　　① 史仓海：《中国历史地理纲要》第五章《统一的王朝行政区域的划分》，山西人民出版社1992 年版。第四节唐代的羁縻州制度及渤海、南诏的疆域区划羁縻州制度的创立及其设置的地区隋唐两代，周边各族种类既多，分布地区亦广。各族情况不尽相同，其所设施，亦因时因地而有所差异。大抵以游牧为生涯的民族，皆随畜迁徙，居处靡常。有的虽有城郭庐舍，也往往未能经常居处①，与以农耕为生涯的民族迥异。这些以游牧为生涯的民族也曾分部落治理其疆土。如突厥就有别部①，契丹分其国人为八部②，靺鞨亦有数十部③。由于没有固定的住处，因而难于备悉其中的具体区分。

　　唐时，这些从事游牧生涯的民族在内降之后，唐朝就按照内地久已通行的制度，在它们的疆土上设置州县，并设置都督府以统辖所设的州县。当时在回（回）纥的土地上曾设置过六府七州④，在党项的土地上曾设置过四州⑤，都是具体的例证。这样设置的都督府和州县，一般都用本部落的人为都督、刺史、县令，这是和内地的州县不相同的，为了互相区别，这样的设置一般称为羁縻州。这是唐代特有的制度。

　　《新唐书·地理志》论羁縻州的设置，谓始于太宗平突厥之时。贞观四年（630），颉利可汗破灭，唐因分其故地，左置定襄都督，右置云中都督，二府统之⑥。可是在《地理志》中就有不同的记载。《地理志》中所载的以奚族土地所建的羁縻州中有鲜州和崇州，以契丹土地所建的羁縻州中有威州和慎州，皆谓在武德时就已经建立。并谓鲜州和崇州乃是由饶乐都督府析置的。而饶乐部督府始置于唐初，中间曾经废止过，至贞观二十二年（648）复置。如所言无讹，则羁縻州制度自唐初即已有之。核实而论，若追溯其渊源，还应上及隋时。唐戎州都督府（治所在今四川宜宾）所属的“诸蛮州”中，就有昆州、协州和曲州。这三州都是隋时所置，隋末乱离时废除，唐高祖武德元年（618）开南中复置。可能当时尚无此羁縻州的名称，故不为人所重视。按照唐时的规定，羁縻州制度有都督府和州县的不同等级。都督府有领州的，也有不领州的。州也有领县和不领县的分别。这都是斟酌当地具体情形而有增损的。都督、刺史、县令不仅以其本部落人为之，而且皆可以世袭。举凡关内、河北、陇右、剑南、江南、岭南诸道皆有羁縻州。关内道的羁縻州是以突厥、回纥、党项、吐谷浑诸部设立的，分隶于单于、安北二都护府和夏州（治所在今陕西靖边北）、灵州（治所在今宁夏回族自治区灵武）、庆州（治所在今甘肃庆阳）、延州（治所在今陕西延安）四都督府。河北道的羁縻州是以突厥的别部及奚、契丹、靺鞨、降胡、高丽诸部设立的，分隶于安东都护府和营（治所在今辽宁朝阳）、幽（治所在今北京）二州都督府。陇右道的羁縻州是以突厥、回纥、党项、吐谷浑的别部及龟兹、于阗、焉耆、① 《旧唐书》卷十四《宪宗纪》上。

　　① 《新唐书》卷二一六上《吐蕃传》上。

　　② 《新唐书》卷二一五上《突厥传》上。

　　③ 《旧唐书》卷一九九下《契丹传》。

　　④ 《旧唐书》卷一九九下《靺鞨传》。

　　⑤ 《旧唐书》卷一九五《回纥传》。

　　⑥ 《旧唐书》卷一九八《党项羌传》。

　　疏勒、河西内属诸胡、西域吐火罗等十六国设立的，分隶于安西、北庭两都护府和凉（治所在今甘肃武威）、秦（治所在今甘肃天水）、临（治所在今甘肃临洮）、洮（治所在今甘肃临潭）四州都督府。剑南道的羁縻州是以羌、蛮诸部设立的，分隶于松（治所在今四川松潘）、茂（治所在今四川茂汶羌族自治县）、嶲（治所在今四川西昌）、雅（治所在今四川雅安）、黎（治所在今四川汉源）、戎（治所在今四川宜宾）、姚（治所在今云南姚安）、泸（治所在今四川泸州）诸州都督府。江南道的羁縻州是以蛮部设立的，皆隶于黔州（治所在今四川彭水）都督府。岭南道的羁縻州也是以蛮部设立的，分隶于安南都护府和桂（治所在今广西壮族自治区桂林）、邕（治所在今广西南宁）、峰（治所在今越南越池东南红河之南）三州都督府⑦。

　　应该指出，这些羁縻州最初都是设立在周边各民族的疆土上。如为回纥所置的瀚海、燕然、金徽、幽陵、龟林、卢山六府，即分别设于回纥、多览、仆骨、拔野古、同罗、思结诸部①。可是到后来有很多的羁縻州竟然侨置在唐朝的版图中，贞观初年为突厥诸部所置的定襄和云中两都督府，后来就分别侨置于宁朔县和朔方郡②。宁朔县在今陕西靖边县东，当时属于夏州，而朔方郡就是夏州。这仅是当时侨置羁縻州的一例，当时像这样的侨置实甚繁多，殆不胜枚举。这显示着唐代的力量己难以控制有关民族的疆土。至于西域吐火罗等十六国所置的羁縻州，则已随安西和北庭两都护府的失陷和陇右交通的阻塞，而无由闻问。当时未在吐蕃境内设置羁縻州。对于吐蕃的疆域及其间的区划，唐人亦鲜有记载，详情无由知悉。