为缓解财政危机，实现赋役均平，一批有识之士率先发出清丈土地的呼声。嘉靖九年，桂萼提出清丈土地、核实田亩。嗣后郭化弘、唐龙、简霄先后疏请核实田亩。而顾鼎臣的对策方略尤力：“请责州县官，于农隙时，令里甲等仿洪武、正统间鱼鳞凤旗之式，编造图册，细列元额田粮、字圩、则号、条段、坍荒，成熟步口数目，官为覆勘，分别界址，履亩检踏丈量，具开垦改正豁除之数，刊刻成书，收贮官府，给散里中，永为稽考。”⑤另外还有一些开明的地方官吏在局部地区业已开始清丈土地的试点，如嘉靖十至十四年邹守益在江西安福、安如山在河南裕州进行的清丈土地的尝试，嘉靖十五年王仪在苏州主持的丈田均粮运动，嘉靖十八年欧阳铎在应天进行的清理虚粮、清查隐匿田亩的赋役改革，嘉靖二十六年嘉兴府海盐县令民自守田粮，嘉靖三十一年刘起宗在宁国府清理虚赔钱粮，隆庆元年杭州府海宁县令① 《明英宗实录》卷二三九。

　　② 《明孝宗实录》卷二○○。

　　③ 《明史》卷七七《食货一》。

　　④ 罗仑：《与府县官上中户书》，《明经世文编》卷八四。

　　⑤ 《明史》卷七八《食货二》。

　　许天曾的清丈田粮等等。其中“福建诸州县为经纬二册，其法颇详。然率以地为主，田多者犹得上下其手。神宗初，建昌知府许孚远为归户册，则以田从人，法简而密”①。张居正在总结前人清丈经验的基础上，于万历八年在全国范围内开展了声势浩大的清丈土地的运动，史称“万历清丈”。

　　张居正深谋远虑，刚毅明断，清醒地认识到明皇朝已成“将圮而未圮”

　　②的摇摇欲坠的大厦，为挽狂澜于既倒，张居正雷厉风行，大刀阔斧地推行了一系列改革措施。他认为造成财政困难、社会危机的原因在于“自嘉靖以来，当国者政以贿成，吏朘民膏以媚权贵，而继秉国者又务一切姑息之政，为逋负渊薮，以成兼并之私。私家日富，公室日贫，国匮民穷，病实在此”③。鉴于此，在政治上，张居正强调“尊主权，课吏职，信赏罚，一号令”，他立考成，饬吏治，整顿边防，综核名实。

　　在经济上，针对“豪民有田不赋，贫民曲输为累，民穷逃亡，故额顿减”④的状况，张居正打算通过丈量，使土地“皆就疆理，无有隐奸，盖既不减额，亦不益赋，贫民不敢独困，豪民不能兼并”⑤。

　　尽管张居正“日夜忧劳，念欲君国子民计，非清丈不可”①，但是万历八年前履亩度田仅限于对局部地区勋戚庄田的清丈，促使张居正下定决心在全国范围内开展清丈的是福建度田的成功。万历六年十一月，明朝廷“以福建田粮不均，偏累小民，令抚按官著实清丈明白具奏”②。福建左布政使劳堪被任命为右副都御史巡抚福建，奉旨稽核，履亩丈量，均匀摊补。万历八年九月，度田事竣，“闽人以为便”③。福建度田事实上是张居正清丈土地改革的试点和前奏，福建的成功使他深受鼓舞，“遂与张公（四维）、申公（时行）、大司徒张公（学颜）议请其意，诏行诸路”④。同年十一月，户部根据张居正的建议，拟定《清丈条例》，其内容如下：1.明清丈之例，谓额失者丈，全者免。

　　2.议应委之官，以各布政使总领之，分守兵备分领之，府州县官则专管本境。

　　3.复坐派之额，谓田有官民屯数等，粮有上、中、下数则，宜逐一查勘，使不得诡混。

　　① 《明史》卷七七《食货一》。

　　② 张居正：《张太岳文集》卷九《京师重修贡院记》。

　　③ 张居正：《答应天巡抚宋阳山论均粮足民》，《明经世文编》卷三二七。④ 《明史纪事本末》卷六一《江陵柄政》。

　　⑤ 《张太岳文集》附录《文忠公行实》。

　　① 《张太岳文集》附录《文忠公行实》。

　　② 《张太岳文集》附录《文忠公行实》。

　　③ 《张太岳文集》附录《文忠公行实》。

　　④ 《张太岳文集》附录《文忠公行实》。

　　4.复本征之粮，如军种屯地即纳屯粮，军种民地者即纳民粮。

　　5.严欺隐之律，有自首历年诡占及开垦未报者免罪，首报不实者连坐，豪右隐占者发遣重处。

　　6.定清丈之期。

　　7.行丈量磨算之法。

　　8.处纸札供应之费。

　　明神宗批准依其议，“令各抚按官悉心查核，着实举行，毋得苟且了事，及滋劳扰”①。从而在全国各地揭开清丈田粮的序幕。

　　当是时，神宗皇帝十龄幼主，难有作为，张居正首辅执政，独揽朝纲。

　　中国传统经济向来就是政治控驭下的封建政治经济，张居正政治上的成功为其经济改革铺平了道路，“清丈之议，在小民实被其惠，而于豪宦之家殊为未便”②。丈田的目的是清查隐田，而这却触动了勋贵、官宦、豪绅的利益，他们群起抵制，“豪家势多出有司上，有司惧挠成议，不但不尽丈，且以余粮送入其家”③。对此，张居正抱定“苟利社稷，死生以之”的决心，矢志不移，坚定地将清丈运动开展下去。他一面写信给各地巡抚，鼓励他们放手去干，“清丈事实百年旷举，宜及仆在位，务为一了百当。若但草草了事，可惜此时徒为虚文耳。已嘱该部科，有违限者，俱不查考，使诸公得便宜从事”④。一面严惩阻碍清丈的勋贵豪强和清丈不力的官员。山西代王府宗室、镇国中尉廷■和奉国将军俊槨等人阻挠清丈，张居正建议神宗下诏废俊槨为庶人，其余人等削夺宗禄，同时宣谕各处抚按：“丈田均粮，但有执违阻挠，不分宗室、官宦、军民，据法奏来重处”⑤。万历九年七月，河南获嘉知县张一心以旧册数字报充清丈数字，被连降两级。同年十二月，松江知府阎邦宁、池州知府郭四维、安庆知府叶梦雄、徽州掌印同知李好问“以清丈亩怠缓”，“各住俸戴罪管事”⑥。