在机构与制度建设方面，清在继承明代传统制度的基础上，加强了都察院对财政的审计与监察的权力。雍正元年（1723），合并六科于都察院，在都察院统管下设十五道监察御史，与六科分掌监察，使之成为负有对政治经济监察与对财政审计、稽查权力的组织形式。

　　在这种新的财政监察体制下，自雍正年间开始，都察院把财政审计权与经济监察权力合并在一起，加强了对财政收支的管理。根据清代都道制度，都察院在对财政支出的监察方面，拥有审查会计，注销案卷，检核库款，监放口粮，弹劾官邪，以及稽察工程、驿站钱粮等权力。举凡财政会计部门的① 《清史稿》卷125《食货六》。

　　② 《圣武记附录》卷11，页470。

　　③ 《续清朝文献通考》卷69《国用考》。

　　④ 光绪《大清会典》卷86。

　　⑤ 《清史稿》卷125《食货六》。

　　① 《清史稿》卷126《食货六》。

　　会计报告、奏销册必须经都察院审核，检查无误，方可奏销；凡财计部门所使用的帐簿、册籍、凭证及各项钱粮的出纳，都察院均有权过问。如发现贪污盗窃事件，都察院必须予以弹劾，并“会刑部大理寺朝审”②。可见，从组织和职权上看，都察院的权力大于以往朝代的御史，对加强财政支出管理、抑制贪污也产生了较大影响。

　　乾嘉后期财政的腐败乾隆后期，随着清朝封建制度固有矛盾的发展与吏治的腐朽，都察院对财政的审计、监察也日趋衰败。都察院的御史多以“外放道府”、多攫钱财为目的，对财政的审计、监察已多无所作为。一些财政审计、监察御史甚至与户部财政官员里应外合，相互勾搭，行贿受贿，贪污盗窃。在这种情况下，财政支出猛增，乾隆时期各地贪污盐引，侵占或冒领赈粮，嘉庆时期各地虚收税粮，冒领库银，贪污河工款的案件层出不穷。反映在财政管理上的弊端与矛盾日益突出，各项苛征杂敛的搜括形式不断增多，暴露了清政府财政制度的腐败与没落。

　　为了抑制财政腐败现象与贪污之风的蔓延，清皇朝曾多次改订和增定一系列惩贪的法律条文。继乾隆十三年（1748）改订贪官《赔偿帑项纳赎例》①后，乾隆三十年（1765）又增定《侵盗仓库银钱入已例》，明确规定贪污千两以上者仍依雍正“旧例处斩”，对千两以下者分别三种情况加重予以惩罚②。针对贪官污吏相互勾结、通同作弊的特点，在查处贪污案中还实行了“连坐”之法。乾隆三十九年（1774）甘肃布政使王亶望与总督勒尔锦、知府蒋全迪等相互勾结，“折捐冒赈，朋分公帑”达数百万两。由于这是一起通省官员多被卷入的集体贪污案，因而迟至乾隆四十六年（1781）“竟无一人举发陈奏”③。当这起大贪污案败露后，乾隆帝决定推行“连坐之法”，予以坚决打击，除总督勒尔锦被“赐令自尽”外，总计“处死”“拟死”者四十七人，前后参与此案被“革职拿问者”多达八十二人①。这种加强法治、重典惩贪措施，对于贪污舞弊之风的泛滥曾一度起到约束与警戒的作用。然而随着政治制度的腐朽，乾隆以来清理财政、重典惩贪的措施已难以坚持下去。在贪风日盛，“帑项日绌”、“国用不足”的情况下，各种苛征杂敛的搜括方式日益增多，更进一步加剧了社会矛盾的激化与财政的腐败。“捐纳”原是以授予官爵获取捐款的特殊财政收入，可是至乾隆朝已成为常② 乾隆《大清会典》卷69，《都察院》。

　　① 《清朝文献通考》卷200《刑考》六。

　　② 《清朝文献通考》卷199《刑考》五。

　　③ 《清高宗实录》卷1140—1146。

　　① 《清高宗实录》卷1140—1146。

　　例，变为户部经常性的专项入款。举凡文武生员、内外官吏及平人，均有职衔、加级、记录、封典等的捐纳。乾隆十九年（1754）一年的捐纳银五百五十六万五千六百三十五两，约占当时户部全年收入的百分之四十②。凡遇军需、河工、灾赈，清朝又鼓励商人捐输银两，称为“商人报效”，并也逐渐成为补助财政收入的款项。据载仅两淮盐商江广达、洪箴远等“公捐银两”达一千三百余万两③。“及嘉庆初，川楚之乱，淮浙芦东各商所捐，自数十百万，以至八百万，通计不下三千万”④。在盐商巨额进贿下，又以食盐可以“加价”、“加耗”（增加夹带）⑤方式，把盐税转嫁至广大消费者身上。此外，田赋征收中的苛敛也日趋严重。“乾隆初，州县征收钱粮，尚少浮收之弊。其后诸弊丛生，初犹不过斛面浮收，未几，遂有折扣之法，每石折耗数升，渐增至五折、六折，余米竟收至二斗五升”①。可见田赋浮收日重，康熙时的“永不加赋”的税制，也已日趋破坏无余。

　　财政税制的破坏和租赋负担的沉重，迫使大批自耕农破产。封建国家直接掌握的纳税丁户急剧减少。流民问题的严重，钱粮税源的枯竭，又使财政危机日趋激化。及至乾隆末年，财政“亏空”已成为矛盾的焦点。据载仅江西一省自乾隆四十一年（1776）后二十余年间已“亏空”银八十三万两②。嘉庆帝继位后对此屡欲“严饬查办”，但收效不大。嘉庆四年（1799）大贪官和珅被赐死，据笔记记载籍没其家产的清单所载，拥有赤金五百八十万两，元宝银九百四十万两，当铺七十五座，银号四十座，地产八千余顷及其他财宝等③。家产总计不下八亿两，相当于和珅当权二十年中清政府财政总收入的一半。此数过分夸大，但也可见和珅赃银之多。嘉庆帝曾想以此为转机，把各项财政收入集中到国库的总收入中来，以利于实现财政收支的平衡与好转，然而在封建末世的经济环境下，这种惩治个别贪官的措施已难以扼制贪污的蔓延。籍没大贪官和珅家产后，社会上虽有“和珅跌倒，嘉庆吃饱”之说，但财政仍未见好转。封建国家的财政“亏空”现象有增无已。据载嘉庆十七年（1812）各省积欠正项钱粮及耗羡杂税达一千九百余万两之多，“屡经饬催，报解寥寥”④。及至道光十九年（1839）户部查明，各省拖欠未解户部的赋税已达到二千九百四十余万两①，等于当时每年财政收入的一半以② 罗玉东：《中国厘金史》上册，商务印书馆1936 年版。