这时阁权重于部权已有所肇启。宣德三年（1428）十月，宣宗特命吏部尚书蹇义、户部尚书夏原吉停辍政务，专备咨议，“与三杨同心辅政”①。二人虽是有名望的老臣，然而这种局面并没有维持多久，便出现了三杨用事、政归内阁的趋势。此时“义虽掌铨衡，辄依违其间，无所匡拂，时亦以此少之”②。与此同时，内阁的内部体制亦有所变化。当时内阁权力集中在三杨手中，“天下建言章奏，皆三杨主之”③。其他阁臣的权力无法与三杨相比。三杨历事三朝，受顾命辅立宣宗，享有崇高的威望，也最得宣宗的倚重。尤其是宣德六年以后，随着其他阁臣的致仕、调任或病死，内阁中唯有三杨三人，而且这种局面一直延续到正统初年。这正如李贽所说：“我朝相业，以三杨为首，然亦赖朝廷委遇责成之专。”④可见在当时内阁诸臣中，虽然尚未有“首辅”的名义，但由于皇帝信任程度的不同，阁臣资历的深浅，阁臣间的主次等差已渐露端倪。

　　“首辅”之名见诸史文是在天顺时。《明史》载：“终天顺之世，李贤② 参考蔡美彪等：《中国通史》第八册，人民出版社1993 年版，第107—108 页。③ 参考关文发、颜广文：《明代政治制度研究》，中国社会科学出版社1995 年版，第24－25 页。④ 黄佐：《翰林记》卷二《传旨条旨》。

　　① 《明史》卷一四九《夏原吉传》。

　　② 夏燮：《明通鉴》卷二一。

　　③ 赵翼：《廿二史札记》卷三三《明内阁首辅之权最重》。

　　④ 李贽：《续藏书》卷十《太师杨文定公》。

　　为首辅，吕原、彭时佐之，然贤委任最专。”⑤这时明代内阁阁臣员额不固定，少则几人，多则十余人，同称辅臣或辅相，但实际上有主要柄政者，习惯上称之为“首辅”。一般说来，首辅以入阁先后，资历深浅，以及皇帝信任程度来确定。资深才高，深受皇帝信任的阁臣被称为首辅。其余的阁臣则称次辅、群辅。弘治、正德以后，首辅秉笔票拟，与次辅、群辅差别更大。嘉靖时，由于政归内阁，所以阁臣不仅“朝位班次，俱列六部之上”①，而且首辅地位日趋显赫。阁臣间为争夺首辅地位，相互倾轧，愈演愈烈。嘉靖十六年（1537）增修内阁房舍，使内阁成为阁臣经常的办公之所，阁臣原备顾问咨议，此时也得以更多地干预朝政，“于是阁制，视前称完美矣”②。到万历初年，张居正任首辅，“威柄之操，几于震主”③，内阁首辅的权势达到了登峰造极的地步，这也标志着内阁制度至此也发展到高峰。内阁不仅与闻大政，而且凌驾于六部之上，“部权尽归内阁，逡巡请事如属吏”④。但自张居正以后，明代内阁即日趋衰落，权力地位下滑，已难以发挥作用。地方官制明初秉承元制，设行中书省统管地方军政事务。洪武九年（1376），明太祖着手整顿地方官制，下令改行中书省为承宣布政使司，习惯上仍称省，负责本地区的行政、民政及赋役征收。与此同时，设立了提刑按察使司和都指挥使司，分别管理司法、军事。三司不相统属，各自直属朝廷。分权鼎立，又互相牵制，有力地加强了朝廷对地方的控制能力。布政使司之下的地方行政机构，也由元朝的路、府（州）、县三级简化为府（或直隶州）、县（州）二级。

　　地方官制改革后，全国除京师（南京）和少数民族地区外，分浙江、江西、福建、北平、广西、四川、山东、广东、河南、陕西、湖广、山西十二布政使司。洪武十五年（1382），增设云南布政使司，共十三布政使司。永乐元年（1403），成祖改北平布政使司为北京。永乐五年置交阯布政使司。永乐十一年，置贵州布政使司。宣宗宣德三年（1428），罢交阯布政使司。终明之世，全国凡十三个布政使司，两直隶。明初定都南京，永乐十九年正式迁都北京，南京作为留都，遂有南北两京。北京在元时直隶中书省，洪武元年（1368）分属湖南、山东两行中书省。次年置北平等处行中书省。洪武九年改为北平布政使司。永乐元年罢北平布政使司，设顺天府。永乐十九年⑤ 《明史》卷一七六《李贤传》。

　　① 《明史》卷七二《职官志一·内阁》。

　　② 《明世宗实录》卷一九九，嘉靖十六年四月癸亥。

　　③ 《明史》卷二一三《张居正传》。

　　④ 《明史》卷二二五《杨巍传》。

　　改北京为京师，领八府一百三十三个州县。迁都北京后，南京作为留都，辖有十四府一百一十个州县。所属府、州、县，皆直隶两京六部，号称南北二直隶。除此之外，在边远和少数民族地区，设羁縻府州县及宣慰使司、宣抚司、安抚司、招讨司、土知州、土知县，统管军民之政。

　　第二节军事制度五军都督府及卫所制明朝的军事机构几经调整、变革才固定下来。元至正二十一年（1361），朱元璋即置大都督府为最高军事机构，以亲侄朱文正为大都督，节制中外诸军事。洪武十三年（1380）罢中书省废丞相制，也废大都督府，设中、左、右、前、后五军都督府。五军都督府互不统辖，分别管理京师及各地卫所和都指挥使司。都指挥使司（简称都司）是地方最高军事机构，掌管一省的军政，率其卫所隶于五军都督府。

　　卫所军是明朝的常备军，按卫、所两级进行编制。朱元璋在起义过程中，革元旧制，创立了卫所制度。在他为吴王时，就曾下令“革诸将袭元旧制枢密、平章、元帅、总管、万户诸官号，而覈其所部兵五千人为指挥，千人为千户，百人为百户，五十人为总旗，十人为小旗”①。明朝建立后，刘基“奏立军卫法”②，于是“自京师达于郡县，皆立卫所”③。在军事上重要的地区设卫，次要的设所。洪武七年（1374）定卫所之制。大抵以五千六百人为一卫，长官为指挥使，管辖五个千户所。每个千户所为一千一百二十人，长官为千户，管辖十个百户所。每个百户所一百一十二人，长官为百户。百户所下辖总旗二，每个总旗下辖五个小旗，每个小旗为十人。这样，“大小联比成军”④，构成明朝的基本军事力量。洪武二十六年（1393），定全国都司卫所，共计都司十七，留守司一，内外卫三百二十九，守御千户所六十五。永乐以后，卫所之数屡有增改。