乾隆二十年，清廷又重申行商承揽茶叶、生丝、布匹、绸缎、糖、大黄、白铅等大宗出口货的贸易，只有扇、刺绣、皮靴、瓷器、牙雕等八种手工业品允许行外散商、铺商在行商加保的条件下与外商交易，违禁则要受到惩罚。这就进一步加强了十三行对外贸易的垄断。

　　从雍正年间开始，以英国为首的西方殖民者在我国沿海大肆活动，与沿海奸商相勾结，使清朝统治者深感不安。在乾隆二十二年，清廷重新实行严格限制对外贸易的闭关政策，封闭了江、浙、闽海关，只留粤海关一口通商。广州成了全国唯一通商口岸，广州十三行也就一跃而为垄断全国对外贸易的组织了。

　　由于对外贸易只限于广州一地，广州的贸易特别繁荣起来，十三行的内外事务也特别繁杂、内部竞争特别激烈，极需有一个统一的组织。乾隆二十五年（1760）潘振成等九家行商为了统一价格，避免竞争，以及为了承保税饷、应付官差、备办贡品等方便起见，呈请设立公行，获得清政府批准。这是公行正式为官方批准作为经营对外贸易机构的开始。当时，参加公行的各行商选出首倡组织公行的同文行行商潘振成为首领以处理公行的内部事务。这种公行的首领，称为“总商”。清政府严格限制对外贸易的闭关政策，重点放在“防夷”方面。

　　乾隆二十四年（1759），两广总督李侍尧奏定了《防夷五事》：禁止外国商人在广州过冬；外商在广州必须住在行商的商馆内，由行商负责“管束稽查”；中国人不得向外商借款和受雇于外商；中国人不得代外商打听商业行情；外国商船停泊处，派人弹压稽查。嘉庆十四年（1809）又颁布《民夷交易章程》，对外商活动的限制更严格。还些章程，不只是对外国商人的限制，也是对行商所负责任的规范。这种“以商制夷”的办法在保商制度中越来越多地运用。以后来贸易的每条外国商船，不论是外商自择行商作保，或由行商轮保，保商不仅要对外商偷漏关税负责，而且，所有关于该货船其他一切事宜（包括人员的活动），也由保商向官府负责。外商如有违法之事，政府唯保商是问。

　　在广州行商制度下，十三行掌握了对外贸易的经营权，外商投行后，报关纳税以及出售购办等，一切贸易事务均由行商代理，日常生活也受行商约束，如不得擅自出入商馆，雇佣华人不得超规定之数，不得携带妇女入馆等等。十三行商成为外商商务的全权代理人。行商除了起垄断贸易、“代办”贡品、保纳税饷、管束外商等作用外，还要代清廷传达政令、文书，外国人的要求和礼品书信等，亦由行商向官府传达，不准外商和中国政府直接交往。行商成了清政府与外商之间联系的正式媒介，兼有商务和外交的双重职责。

　　行商承商之初，只要向地方官府申报便可领帖开张。乾隆年间，要承充行商必须由现任行商一至二人作保。而到嘉庆十八年（1813）以后，则要“通关总散各商，公同慎选殷实公正之人，联名保结，专案咨部备查”①。把新行商的最后批准权收归户部。这样的规定既巩固了公行的垄断权，又为官吏① 《清季外交史料》嘉庆朝四，页6。

　　索贿纳贿大开方便之门。

　　清廷还进一步规定，行商（特别是殷商）不能自由辞退，即使是老弱病残无力承商，也应由其亲信子侄接办。如总商潘致祥于嘉庆十三年（1808）花去十万两银子的贿赂款，已允许辞退，而六年之后，两广总督蒋攸铦仍强迫其再充行商。蒋攸铦向上奏称：潘致祥“身家素称殷实，洋务最为熟练，为夷人及内地商民所信服。从前退商，本属取巧，现当洋行疲敝之时，何得其置身事外，私享厚利，应饬仍充洋商”②。这个做法得到皇帝钦准。另外，行商把行务移交其子侄，也要向官府交付巨款。如1826 年总商伍秉鉴为把行务交与儿子伍受昌，竟向海关监督交付了五十万元③。

　　清廷就是通过这样严厉的承商制度，逐步使十三行的商业资本置于清皇朝封建权力支配之下，并发挥其政治上防“夷”，经济上确保税收的作用的。从上述可知，十三行是拥有垄断中外贸易特权的商业组织，又是清皇朝控制中外通商的枢纽和保障关税收入、防范外国人的工具。广东行商制度是清皇朝管理对外贸易的重要制度，是构成清皇朝严格限制对外贸易政策的重要内容，反映了当时清朝对外贸易的封建垄断性质。

　　十三行之“夷馆”

　　广东十三行是靠海外贸易发展起来，并逐渐上升到垄断地位的庞大商业集团，在清代对外贸易中占有很重要的地位。十三行早期的贸易对象，有荷兰、英国、丹麦、西班牙等西欧国家和东南亚诸国，其中和暹罗（泰国）交易最多。十八世纪中叶以后，十三行的贸易对象，主要是英国、美国、法国、荷兰、西班牙等欧美国家，贸易量较大。十三行商人主要通过向这些国家出售茶叶、生丝、丝绸和土布，换取棉毛织品、金属品、奢侈品、棉花和大量白银。十八世纪八十年代英国东印度公司取得英国对华贸易垄断权后，十三行的贸易对象主要是英国。福建、徽州等地的茶叶，是行商们向英国东印度公司和英国散商出售的最大量的商品。由于英国货在中国销路不广，英国商人主要用白银和行商交易。

　　与十三行商的营业所相适应的，还有十三“夷馆”（即商馆）。它是由行商专设的接待外商住宿、储货和交易场所（每所租金，乾隆年间每年约六百两银），实际上是洋行的一部分。“夷馆”是“夷人寓馆”的简称，设在十三行街附近，即今广州十三行路以南、人民南路以西、珠江河以北的地方，也即现在广州文化公园一带。商馆数目通常为十三，这与十三行的“十三”相同纯属巧合。这些商馆被许多街巷分隔开。据外国书籍记载，外商与十三行互市之初，外舶至广东时，每舶俱“占”有“夷馆”一所，每舶俱有一“行”② 同上，页23。