由于临安府城内基本上不设相当于县级的都厢，由临安府直接管辖的“在城八厢”，由吏部派大、小使臣（八、九品武官）担任基层厢（相当于今日城市的“街道办事处”）的厢官，“分治烟火贼盗公事”①，类似今日不设区的市。

　　城乡分治北宋景德四年（1007）以前，各府、州城内与城外的镇市、乡村，都由府、州治所在地的“附郭县”管辖。这年，开封府城内首先改由开封府管辖城内，城外则仍由附郭县开封、浚仪两县管辖。

　　大中祥符元年（1008）十二月，“置京新城外八厢，真宗以都门之外居民颇多，旧例惟赤县尉主其事，至是特置厢吏，命京府统之”。不久又增为九厢共十四坊②，多数厢仅只一坊。可能是因新城的城门、城墙阻隔的不便，由开封府直接统治只是试行而未能继续执行。尹洙《题祥符县尉厅壁》记载，东京开封府附郭两县之一的祥符“县治都门外，所部多贵臣家”，而且指出“前世赤县治京师，不以城内外为限制，..今京城中禁军大将领兵徼巡，衢市之民不复知有赤县，此乃因循仪制，岂前世法哉”③。说明开封城外仍是赤县的县尉主其事。熙宁四年（1071）时，王瓘《北道刊误志》也只将新、旧城内八厢一百二十坊列为开封府直接统治，而将新城外的九厢十五坊分别隶属于开封、祥符两县，说明北宋开封的城乡分治是以城墙为界，这大体上是宋代城乡分治的基本形式。南宋首都临安府则将城外的近郊分设城南、城北、城东、城西四个都厢，由临安府直接统治，城乡分治的范围扩大到近郊，远郊才归属钱塘、仁和两个附郭县，这在宋代只是少数城市的统治形式。州、府城的城乡分治在北宋时已普遍推行，北宋末李元弼《作邑自箴·劝谕民庶榜》明确指出：“应原州城下居住人户，不得诣县中陈状”，“此一项唯倚郭县可用”。元至顺《镇江志》卷2：“古无录事司，城内亦隶丹徒① 《续资治通鉴长编》卷210，熙宁三年五月庚戌；卷217，十一月丙午。② 乾道《临安志》卷2《城南北两厢》。

　　① 《建炎以来系年要录》卷175，绍兴二十六年十月乙卯；卷177，二十七年六月戊戌。② 淳祐《临安志》卷7《坊巷》。

　　③ 乾道《临安志》卷2《在城八厢》。

　　县，宋分为左右厢官以任郡事”。明嘉靖《建宁府志》卷10：“宋分郡城中为四厢，隶本府；郡城外为四乡十二里，隶本县（建安）”，都反映了宋代城乡分治的情况。

　　县、镇的城乡分治，县城内及镇内的坊巷，由县、镇统辖，县城外及镇辖区内的乡村，则由乡统辖。

　　城、镇户籍制“坊郭户”

　　与城乡分治相适应的是城镇户籍制度“坊郭户”的创建，天禧三年（1019）十二月，宋朝廷派员与河南知府“同均定本府坊郭居民等”①，是宋代坊郭户的最早记载之一。欧阳修在庆历四年（1044）时说：“往时因为臣僚起请，将天下州县城郭人户分为十等科差”②。说明宋代坊郭户籍已全面建立。县下的镇内居民，也列入坊郭户籍。

　　城镇坊郭户以有无常产划分为主户和客户，主户以常产（房屋及财产）

　　多少划分为十等以承担赋税及科配，但不少地方常将客户（浮客）也划分在十等户内，各地户等划分的财产标准不一，通常富裕州县以九、十等户为下户，而贫困州县则以八、九、十等户为下户，也有将七等户列为下户，下户可以免除科配，城镇坊郭户的负担一般比乡村户重。

　　治安新制度由于城市“坊市”制度的破坏，原先以坊市为单位的治安制度已失其作用，为了适应新的城市发展形势，自五代由禁军负责京城治安，演变至宋初在城内设置“巡铺”，也称为“军铺”，这是按一定距离设置的治安巡警所，由禁军马、步军军士充任铺兵，每铺有铺兵数人，负责夜间巡警与收领公事。熙宁元年（1068）对巡铺的设置进行调整，并裁撤巡铺86 铺、兵士546 人。到北宋末，每三百步设巡铺一所，每铺兵士5 人。各厢设巡检，新旧城内各设都巡检，旧城内由侍卫马军司、新城内由侍卫步军司负责治安。其他州、府，每厢亦设巡检负责治安。

　　南宋首都临安府城，建都前原分左、右两厢，各设巡检，绍兴二年（1132）增为四厢，并仿照开封设巡铺，共设120 铺，每铺军兵6 人。绍兴二十二年时增为150 铺，乾道三年（1167）时临安府城内外共设232 铺，每铺军兵4人、押铺1 人。由于临安城内基本不设都厢（区），治安系统则以左、右厢各设都巡检，城外东南西北四厢亦各设都巡检，由三衙（殿前、马军、步军① 《宋会要辑稿》兵3 之l，方域1 之12、13。

　　② 《河南先生集》卷4。周宝珠《宋代东京开封府》（《河南师大学报》增刊，1984 年）第一章第二节“巡捕”：引用同一史料称：“在真宗以前，东京城内由禁军大将领兵巡逻‘衢市之民’。..咸平五年以后，巡捕任务委开封府左右军巡执行。”此说欠妥。按尹洙生于咸平四年，天圣二年进士，历任地方官，景祐元年九月至三年五月在京任馆阁校勘，后被贬为地方官，死于庆历七年。尹洙称：“今京城中禁军大将领兵徼巡”，即是指仁宗时，并非专指“在真宗以前”。又“咸平五年以后，巡捕任务委开封府左右军巡执行”，不知何据。按：“开封府左右军巡”，即是开封府的属官（八品）左右军巡使各一人，沿后唐旧制设置，“掌京城内风火盗贼及推鞫之事”，与禁军之巡捕盗贼是两回事（参见孙逢吉《职官分纪》卷38）。司）与临安府共同负责治安①。