在结束武庚叛乱以后，周代统治阶级就把巩固广大的东方地区的军事占领，作为自己首要的政治任务，采取了一系列的措施。

　　《吏记·周本纪》说：“维天建殷，其登名民三百六十夫，不显亦不宾灭，以至今。”这里的“三百六十夫”，当是公社之长。《周礼·秋官·司约》职疏引《左传》汉儒旧注说：《左传》定公四年所载的分给鲁公的“殷民六族”就是“殷民禄父之余民三十族，六姓也。”可见，商族等被征服后，其公社组织并未拆散，继续延续了下来。为了减少被征服者的敌对情绪，周公便采取了尽量保留这种公社组织及其族人的宗族组织和他们的风俗、习惯等，仍由原来的公社首领来统率。《左传》所谓的“使帅其宗氏，辑其分族，将其类丑”，就是让殷民各族都保持原来的宗族不变，仍由他们自己的首领统帅。不过，他们要服从周王国的法令。例如对于鲁、卫两国采取“启以商政，疆以周索”，对于晋国采取了“启以夏政，疆以戎索”（均见《左传》定公四年）的剥削方法，便是其证。“商政”当是指商朝以来公社所有制的旧政。“索”杜预注作“法”。《大戴礼祀·主言篇》云：“布指① 陕西省博物馆：《陕西岐山贺家村西周墓葬》，《考古》，1976 年，第1 期。② 列宁：《论国家》，《列宁选集》第四卷第45 页。

　　③ 恩格斯：《反杜林论》，《马克思思格斯选集》第三卷第206 页。

　　知寸，布手知尺，舒时知寻，十寻而索。”可见，“索”是有一定长短的绳索，即周族用以丈量公社土地的绳索。“疆以周索”，也就是用周族一定长短的绳索划分耕地的意思。“夏政”当指夏商以来在晋地公社所行的旧政。晋国地处山西西南部，北邻的戎是北方部族，殷周之际，大部分还处在游牧阶段。“戎索”可能就是保持戎族原有丈量土地的一种方法。

　　周公为了加强对殷人的控制，本着武王的遗志，营建洛邑，1956 年，宝鸡县贾村出土的《河尊》铭记载周成王五年四月的一大④在京室对宗族小子的一次诰命，反映出武王灭商以后准备建都洛阳一带的设想和成王迁都成周的事实。成王所以营建成周，主要是因为原来的都城丰镐远在黄河以西，不适应灭商以后的新形势。为了进一步巩固中央政权，就必须将政治中心向东迁移。《何尊》铭所引武王的话说：“余其宅兹中国，自之乂民。”与《尚书·召诰》云：“旦曰：‘其作大邑，其自时配皇天，毖祀于上下，其自时中乂’”同，也就是说，要建都天下的中心，来统治广大被征服的民众①。前云的武王死后，管蔡联合武庚叛乱，就更说明营建成周洛邑的必要性和迫切性。洛邑建成之后，周公又迁殷商“顽民”于洛邑附近，令其定居，并且告诫他们说：“今尔惟时宅尔邑，继尔居，尔厥有于有年于兹洛”（《尚书·多士》），又说：“尔乃自时洛邑，尚永力畋（田）尔田，天惟畀矜尔”（《多方》）。

　　这就是要商顽民在洛邑附近安家落户，老实种田，永做周王国的驯服顺民。周初对于殷民，不用严刑杀戮，而主张多加教育，以期改造他们。例如，周公于封康叔于卫之时就曾反复告诫他说：“汝惟小子，乃服惟弘王，应保殷民，亦淮助王宅天命，作新民”，“罚蔽殷彝，用其义刑义杀”（《尚书·康诰》）。但是，对于那些敢于反抗不听命者，不但“不有尔土，予亦致天之罚于尔躬”（《多士》），而且还要象对奄君、淮夷、徐戎等那样加以讨伐。周公所以采取这种安抚与镇压相结合的政策，主要为了达到把广大的东方安定下来，尽量减少被征服的各族首领起来反抗的目的。封藩建卫与国野统治周族本是以今之洛阳以西至渭泾一带为根据地的“小邦周”（《尚书·大诰》），公元前十一世纪下半叶取代“大邦殷”（《尚书·召诰》）而为天下共主。为了巩固西周政权，周公东征，摧毁商殷及其同盟淮夷的残余势力后，又在全国要冲大封同姓、异性和古帝王之后于新占领的东方，“以藩屏周”（《左传》僖公二十四年）。

　　《荀子·儒效篇》说：“立七十一国，姬姓独居五十三人。”《左传》昭公二十八年又说：“其兄弟之国者十有五人，姬姓之国者四十人”，大概共封了五六十个新国。

　　同姓的诸侯，都是文、武、周公的后裔，多是在周公摄政之时分封的，《左传》僖公二十四说：管、蔡、郕、霍、鲁、卫、毛、聃、郜、雍、曹、滕、毕、原、■、郇，文之昭也；④ 《共产党宣言》，《马克思思格斯选集》第一卷第251 页。

　　① 参见陈梦家：《西周铜器断代（二）》，《考古学报》1955 年第10 期。邗、晋、应、韩，武之穆也；凡、蒋、邢、茅、胙、祭，周公之胤也。周初的同姓诸侯当然不止这些，如同荀子所说的：“周之子孙，苛不狂惑者，莫不为天下之显诸侯”（《儒效篇》）。周初诸侯除同姓外，也有异姓者。其中有些是周族的亲戚，还有些是归服周朝的一些小国首领。相传武王灭纣之后，即“封神农之后于焦，黄帝之后于祝，帝尧之后于蓟，帝舜之后于陈，大禹之后于杞”（《史记·周本纪》）。

　　在西周的封国中，最重要的有：卫——武王弟康叔的封国，都朝歌（今河南汲县北）。卫的领域大体包括今之河南北部和河北南部。在这一地区内，发现有不少西周的遗址和墓葬，其中尤以浚县淇水北岸辛村的墓地规模最大，在辛村西周墓中，出有铭“卫”、“■”字样的铜器，证明这是卫国的贵族墓地，也说明淇水一带正是卫国的统治中心。《尚书·康诰》载周公训诫康叔，不可忘记“显考文王，克明德慎罚，不敢侮鳏寡”的作风，应当“绍闻衣（殷）德言，往敷求于殷先哲王，用保乂民。汝丕远惟商耈成人，宅心知训。别求闻由古先哲王，用康保民，弘于天若。德裕乃身，不废王命。”于是，“自成汤咸至于帝乙”（《尚书·酒诰》）的殷先哲王，种种嘉言懿行皆当为康叔所效法，以“应保殷民”。与一般人民有直接关系的刑法律今，宜“师兹殷罚有伦”，“罚蔽殷彝，用其义刑义杀，勿庸以次汝封”。不得已而刑罚，按照殷人之旧典，“非汝封刑人杀人..非汝封又曰劓刑人”（均见《尚书·康诰》）。周公又针对殷末酗酒和盗窃的恶风，严申禁令，相信虽殷先哲王复生亦必痛惩殷人颓丧的风气，其命辞见于《尚书·酒诰》。其中的“殷献臣”、“殷之迪诸臣、惟工”和《梓材》中的“厥臣”、“大家”，皆是《康诰》所谓的“耈成人”，即参与政治的旧氏族。康叔封于卫，据《左传》定公四年祝佗说：“聃季授土，陶叔授民。命以《康诰》而封于殷虚。”杜预注云：“聃季，周公弟，司空”；“陶叔，司徒。”陶叔的族姓不详，可能就是“殷氏七族”中的“陶氏”的族长。传世的《康侯殷》，其实是殷遗贵族迭的彝器，当称《■■土■■》①。器主■属于■族，著录别有鼎，称《■■》（《三代》3·5·6）。尊称《■■白■》（《三代》11·31·1），爵称《■■》（《三代》15·37·4）。■是商代的氏族，著录有《■■乙斝》（《三代》13·48·8）和《■■斛》（《三代》14·17·6），是标准的商器铭文。■称■白，当是其地之长。由此可见，在周初征服殖民之余，又采取了怀柔安抚政策的原因，如同柳宗元《封建论》中所谓的“势也”。