在一般农田以外，秦的官田中还有牧场的存在。《田律》讲到官府有“乘马服牛”，《厩苑律》讲到官府有“田牛”及主管饲养官牛的“牛长”、“皂者”。官府既要饲养马牛，就必有牧场。《徭律》有“公马牛苑”之名，当即官府牧场的别称。“公马牛苑”又有大小及所属部门不同的差别。《厩苑① 所引简文，均见《睡虎地秦墓竹简》。

　　律》有“大厩”、“中厩”及“宫厩”等不同名目。对牧场如何饲养“公马牛”，法律也作了规定。如凡“将牧公马牛”者，必须对所牧马牛负责。如果出现“马牛死者”，应当立即向牧场所在县报告，然后由县官派人进行检查并作出处理。法律还规定：有关部门每年要对各县、各都官所辖“公马牛”饲养情况进行一次评比。如果发现公马牛死亡超过规定数量者，主管官吏及饲马、牛的“吏”、“徒”等人，都要受到一定的处分。如发现“田牛”的腰围减瘦，每减少一寸要对有关人员进行笞打。此外，还有关于已死亡的“公马牛”的肉、骨、皮革等如何处理的规定①。法律既对马牛的饲养、管理规定得如此详细，这表明官牧场的数量是不少的。

　　秦时的山林川泽之地，可归在官田的范围。秦简《田律》规定，春二月，不许砍伐山林树木；不到夏季，不许烧草为肥料，不准采摘刚发芽的植物；而且还不许杀死和捕捉鱼、鳖、鸟、兽等。每年七月以后，解除不许砍伐林木的禁令，但仅限于伐木为死者棺槨的需要。《田律》的这些规定，证实了《商君书·垦令》所说的商鞅“壹山泽”措施的可信。这与《汉书·食货志》载董仲舒所说，商鞅变法后，“颛川泽之利、管山林之饶”，也是一致的②。从秦简及有关历史记载看来，秦的官府有直接管辖的大多土地，并实行了授田制。《商君书·算地》说：“凡世之患，用兵者不量力，治草莱者不度地”，从而出现“地狭而民众”或“地广而民少”的不正常状况。它指出：“为国任地者，山林居什一，薮泽居什一，谿谷流水居什一，都邑蹊道居什四，此先王之正律也。”这即是要按山林、薮泽、谿谷、流水、都邑、道路及耕地的比例去规划与利用国内的土地。在这个基础上，《算地》的作者提出了这样的方案：“为国分田，数小亩五百，足待一役，此地不任也。方土百里，出战卒万人者，数小也。此其垦田足以食其民，都邑、道路足以处其民，山林、薮泽、谿谷足以供其利，薮泽隄防足以畜，故兵出粮给而财有余，兵休民作而畜长足，此所谓任地待役之律也。”这里的所谓“分田”，即把土地授给农民，每人按五百小亩之数。如要他们当兵，则方百里之内的地区，就至少可得战卒一万人。这样，就算是寓兵于农，耕战结合了。这表明官府手中，掌握了大量的土地；不然，是不能按人力多少而“分田”的。《算地》的写作时期虽还不能具体断定，但其所指确系商鞅以后的情况，则无可疑。《商君书·徕民》也可说明同样的情况。《徕民》首先提出了一个山陵、薮泽、谿谷、都邑、道路、恶田与良田的比例，认为“地方百里者，山陵处什一，薮泽处什一，谿谷流水处什一，都邑、蹊道处什一，恶田处什二，良田处什四。以此食作夫五万，其山陵，薮泽、谿谷，可以给其材；都邑、蹊道，足以处其民，先王制土分民之律也。”接着，它又指出当时的秦国，能种粮食的“谷土”“不能处二，田数不满百万，其薮泽、谿谷、名山、大川之材物、货室，又不尽为用，此人不称土也”，意即荒地太多，“作夫”（即人力）不足。反之，地狭而民众的“三晋之民”，很希望得到土地居宅，如果能把“三晋之民”招诱过来，许之以“利其田宅而复之三世”的好处，则“三晋之民无不西者”。然后按照“制土分民之律”，使“垦田”与“作夫”结合起来，则秦国的荒地就能得到开发。如果良田与草田均不属于官府所有，“制土分民”以“食作夫”是无从谈起的。《徕民》可以确定为秦昭王时期① 所引简文，均见《睡虎地秦墓竹简》。

　　② 参见高敏《从云梦秦简看秦的土地制度》，见《云梦秦简初探》（增订本）。的作品，可从而见到此时官府直接管理的土地是极为广阔的。还有一点，值得注意的，就是商鞅变法后所实行的赐爵制度。此制要求按赐爵级数给以田地与住宅地，且赐爵人数甚多，如果官府手里没有大量的土地，也是无法给立军功者以田宅的。

　　《算地》与《徕民》中所反映出来的“制土分民”与“为国分田”的授田于民的作法，在秦简中也可得到证明。秦简中，除了有以官府奴隶“隶臣妾”耕种官田和从事放牧的作法外，《田律》还有“受田”的提法。既然民有“受田者”，则官府必实行了授田制。所谓“授田”，即官府以官田按人口给农民耕种，然后责令农民向官府缴纳地租的土地制度。这同《商君书·算地》的“为国分田”、《徕民》的以良田“食作夫”的“制土分民之律”如出一辙。这表明，《田律》所说的“受田”制，就是文献中所说的“为国分田”之制。如果再从秦简《为吏之道》简文中所滥入的《魏户律》来看，则《魏户律》中，“假门逆旅，赘壻后父，勿令为户，勿予田宇”的规定，可证明授田制不仅秦国有之，战国时的魏国也有之。授田制，可能是有授有还的，其具体办法已无从详考了。

　　西汉官田之盛秦国和秦皇朝时期官田中的可耕地，名为“受田”、“分田”，而无“公田”与“官田”的名称。到了汉代，“公田”与“官田”的名称正式出现了。“公田”之名，见于西汉史籍者不少。如《汉书·食货志》有“令命家田三辅公田”的记载，《汉书·外戚·孝景王皇后传》有武帝赐其姊以“公田百顷”的事，《汉书·百官公卿表》成帝建始二年（公元前31 年）条有少府温顺“坐买公田与近臣下狱论”的案例，《汉书·平帝纪》有对“江湖贼”成重等“赐公田宅”的作法，均为官田称作“公田”之证。此外，在《汉书》的《宣帝纪》、《元帝纪》、《霍光传》、《赵充国传》及《盐铁论·园池》中，也屡见“公田”之名。“官田”之名，见于史籍者，虽远不如“公田”之普遍，但已确有此名称。“公田”与“官田”名称的出现，意味着这种土地占有形式的制度化。