有些官有土地，虽无“公田”、“官田”之名，但本质上都是属于官有土地的组成部分，如官府手里的园池苑囿和山林川泽之地，就是如此。《盐铁论·园池》有“县官开园池，总山海，致利以助贡赋”和“县官多给苑囿、公田、池泽”等记载，把“公田”与池泽、山海、苑囿并列，足见后者同“公田”一样，是同一性质的东西。其所以不称它们为“公田”、“官田”，大约是还未耕地化的缘故。

　　饲养牲畜的牧场，汉代也同秦时一样，属于官有土地。《汉书·食货志》云：景帝“始造苑马以广用。”又说：“天子为伐胡，故盛养马，马之往来食长安者数万匹。”《史记·平准书》也说：武帝“令民得畜牧边郡，官假马母，三岁而归，及息什一”；后又“令封君以下至三百石以上吏，以差出牝马，天下亭亭有畜牸马，岁课息”。这是景、武二帝发展官牧及民牧的梗概。养马需要牧场。养马业的发展，意味着牧场的扩大。由于养马牧场的扩大，设置专门官吏主管其事，就成为必要。故《汉书·百官公卿表》云：汉承秦置太仆，“掌舆马，有两丞”；其“属官有大厩、未央、家马三令，各五丞一尉”；还设“龙马、闲驹、橐泉、騊駼、丞华五监长丞，又边郡师苑令各二丞”，皆属太仆管辖。养马的牧场，边郡有之，内地亦有之。仅以边郡而言，《汉官仪》云：“牧师诸苑三十六所，分置北边、西边，分养马三十万头。”①官有牧场之大，于此可知。

　　汉代官有土地，从它的量来说，是处在一个不断变化发展的过程中。其中，西汉的整个发展过程，大体可以划分为三个阶段。第一阶段，从汉初到武帝初期，属于官有土地制继承秦制时期。第二阶段，是武帝时期，是官有土地制的兴盛时期。第三阶段，从昭、宣二帝到西汉末，属于官有土地制的逐渐衰落期。

　　前面已经说明，汉高祖刚刚打败项羽而统一全国，便于汉五年（公元前202 年）五月下令，对大批从军归来的“军吏卒”赐爵、赐田宅。如果不是以秦皇朝直接遗留下来的土地为基础，汉高祖的“法以功劳行田宅”的作法，只能是一句空话。汉高祖晚年，丞相萧何曾“为民请曰：‘长安地狭，上林中多空地弃，愿令民得入田，毋收稿为兽食。’”②这里所说的上林苑中的空荒地，显然就是从秦皇朝继承下来的官有土地的一部分。正因为西汉之初，继承了秦的官有土地，故秦时采取的“颛川泽之利，管山林之饶”的政策，汉循而不改。《盐铁论·复古》也说：“山海之利，广泽之畜，天地之藏也，皆宜置少府。陛下不私，以属大司农，以佐助百姓。”这也说明同样的事实。到了武帝时期，武帝采取了一系列办法以扩大官有土地，而且在官府经营的土地上推广水稻的生产，从而使西汉的官有土地制进入一个兴盛发展的时期。

　　汉武帝扩大官有土地的途径，约有如下几个方面：第一，通过兴修水利，把原来的荒废不毛之地变成可耕地，并以之置于少府或大司农管辖之下，从而扩大了官有土地的量。依《史记·河渠书》的记载，首先是大司农郑当时建议：“引渭穿渠，起长安，并南山下，至河三百余里，径，易漕，度可令三月罢。而渠下民田万余顷，又可得以溉田。此损漕省卒，且益肥关中之地，得谷。”武帝同意了，“令齐人水工徐伯表，悉发卒数万人，穿漕渠三岁而通。通，以漕，大便利。其后漕稍多，而渠下之民，颇得以溉田矣。”其次，是河东太守番系建议“穿渠引汾，溉皮氏，汾阴下，引河溉汾阴、蒲坂下，度可得五千顷。五千顷，故尽河壖弃地，民茭牧其中耳，今溉田之，度可得谷二百万石以上。..天子以为然，发卒数万人作渠田。数岁，河移徙，渠不利，则田者不能偿种。久之，河东渠田废，予越人，令少府以为稍入。”其三，庄熊景建议“临募民庶穿洛，以溉重泉以东万余顷故卤地。诚得水，可令亩十石。于是，为发卒万余人穿渠，自征引洛水自商颜山下。岸善崩，乃凿井，深者四十余丈。往往为井，井下相通引水。..井渠之生自此始。”其四，是北方各地争相修建的水利工程。“朔方、西河、河西、酒泉，皆引河及山川谷以溉田，而关中辅渠、灵积引堵水；汝南、九江引淮；东海引钜定；泰山引汶水，皆穿渠为溉田，各万余顷。佗小渠，披山通道者，不可胜言。”这段记载，概述了汉武帝利用水利兴建以扩大耕地面积和改废地、盐碱地为高产水浇地的梗概。这些因水利兴建而扩大的可耕地，有的虽是“民田”，但大部分是“弃地”（即荒废地）、河壖地（即河滩废地）、故卤地（即老盐碱地）、山地及其他不毛之地。一旦在① 《汉书·食货志》颜师古注引。

　　② 《史记·萧相国世家》。

　　这些地区兴建了水利，土地获得了灌溉，就变成了官府直接经营管理之下的土地。官府有权把它给越人，或作其他处理，其租税入于少府，表明其所有权不属于臣民。有的官有土地，由左右内史直接管理，如《汉书·沟洫志》所说武帝元鼎六年（公元前111 年），兒宽为左内史时，“奏请穿凿六辅渠，以益溉郑国（渠）旁高卬之田”。武帝支持这一建议，认为“左、右内史地，名山川原甚众，细民未知其利，故为通沟渎，畜陂泽，所以备旱也。今内史稻田租挈重，不与郡同，其议减”。这可表明左右内史确是管理官有土地的机构。而且这些土地，因为有了水利兴建，都可种植水稻，其租税收入也比一般农田为高，不同于一般的三十税一的田租率。